新一轮司法体制改革背后权力制约的失衡与重建

   随着十八届三中全会的胜利召开,新一轮司法体制改革被提上议事日程,其中法检两院的人财物管理权限的上提更是一大亮点。本文旨在探讨改革过程中可能出现的权力制约体系的失衡与重建问题,以保证在司法改革的过程中既去处地方化也去处行政化,保证司法改革目标的顺利实现。 
关键词司法体制改革;法检垂直;权力制约 
2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中关于司法体制及法治建设的内容是其一大亮点,《决定》中明确提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”。外界普遍对此表示出很高的评价,认为这是中国司法体制改革的重一步,也是中国式司法独立的基础性工程。 
《决定》提出的地方两院实行省以下人财物统一管理有着非常积极的现实意义。它可以缓解现地方法检两院普遍面临的“案多人少”的矛盾,破解由于地区间经济差异,欠发达地区检察官与法官待遇普遍较低,导致人才流失严重的问题;平衡与完善地区间的司法资源配置;消除少数地方利用人事权与财政权对司法机关进行的不当干预。因此,中央对此做出的决定是正确且适时的,也是法治中国的必由之路。笔者作为一名基层司法工作者对此有很高的期待。为顺利推进本次司法体制改革,实现建设法治中国的改革目标,在省以下地方法院、检察院人财物管理权限上提的同时,我们也应注意可能出现的权力制约失衡问题。 
两院人财物管理权限的上提本质上打破了原有权力制约体系的平衡状态,应引入新的监督制约力量。传统地方司法机关实质上存在着双重领导,既受上级司法机关的业务指导,同时也受地方党委的领导及人大的监督。其在人事权上受地方与上级司法机关的双重审批,在财政上受本级政府的控制。因此地方司法机关在接受双重领导的同时,同样其权力也受到来自两个方向的制约,如当地方不合理干涉司法机关的具体办案时,上级司法机关可以利用诉讼程序在业务上排除这种干涉。另一方面,当司法机关在行使司法权时也需在依法的基础上考虑当地的具体情况,同时接受着地方党委的领导及人大的监督。因此对于传统地方司法机关而言,其司法权行使其实是上级业务部门与地方权力博弈与平衡的结果。而此次改革决定的地方两院人财物管理权限上提打破了原有的这种权力平衡格局,地方对当地司法机关的的制约和监督力量实际上被大大削弱(当然,这很好的排除了地方对司法权不当干涉的可能性),原有对地方司法机关的权力制约体系失衡。这种失衡应有新的监督制约力量予以补充,重建新的权力监督制约体系,否则当司法机关人财权物浑然一体,级别分明,下级成为上级的传声筒,脱离于地方的司法机关看似摆脱了地方保护主义,实则可能步入部门利益的不归路。对于新的监督力量的介入应该在现有法律框架下、遵守相关法定程序的过程中进行。如完善人民陪审员制度与人民监督员制度,改变人民陪审员“陪而不审”的现状,增强人民监督员监督意见的法律效力,引入并引导体制外的监督力量,有秩序地对司法机关进行监督与制约,完善相关监督程序,利用好民智民力为新的司法监督体系的重建打下坚实的地基。 
人财物统一管理并不意味着垂直管理,应避免司法机关的行政化。司法机关上下级关系有其自身性质所决定的特殊性,并非严格意义上的管理与被管理关系,对于法院系统而言,其上下级关系是监督与被监督的关系。在程序法上更是有明确的审限规定,上级司法机关对下级司法机关的作用必须通过法定的审限制度及相关业务指导程序进行。因此司法机关并不适合传统意义上的垂直管理,否则将可能导致两审终审制名存实亡,甚至会反过来强化司法机关的行政化倾向。《决定》中同时提出“健全法官、检察官职业保障制度。”这一点是对未来改革的推进至关重,提高具体法官既检察官的独立办案权限,同时完善对法官和检察官的职业保障,非法定条件不得随意对法官及检察官的资格予以撤销以消除其后顾之忧。使办案法官及检察官的责任终身制,从而让具体司法工作者能够自由并严格的依法行使其权力。目前《决定》暂时将两院的人财物管理权限统一上提到省一级,未来可能涉及到对相关组织法甚至宪法的修改,建议在未来修改组织法时,将法官与检察官的任命权由地方人大收归省一级人大。其领导人事任免权同时经过省级司法机关与省级人大的双重审批,强化省级人大对地方司法机关的监督力量;同时提高法官及检察官的任免门槛、完善其职业保障;保障诉讼程序的正常运行,实现检察系统与法院系统的相互制约。在防止司法权地方化的同时防止其行政化,重建其失衡的权力制约体系。 更多司法制度论文请参考http//www.starlunwen.net/sifazhid/
《决定》体现出的是党中央此次全面深化改革的重大决心,也是我们迈向法治中国的坚实一步,破而后立方为道,在打破司法机关原有权力制约体系后,我们更应着眼于重建和完善。在新的历史起点,需我们总结历史经验,以更大的政治智慧和勇气,再度出发。